Efectividad del silencio administrativo positivo

En un avance en las relaciones de la Administración y las personas, es de regla que a la autoridad a la cual se le requiera algo está en el deber de pronunciarse por escrito sobre aquello, rechazándolo o acogiéndolo.

En muchos países hay quejas porque una cantidad considerable de instituciones no dan respuesta formal a algunas solicitudes que hacen los particulares, dejándolos en la incertidumbre, ya que no se sabe si es que aún no se examina lo solicitado o es que habiéndolo sido se ha desestimado, pero no se le desea informar al ciudadano, al cual se le querría “vencer por cansancio”.

Las modernas legislaciones exigen a los servidores públicos, como caras visibles de una institución, tratar con dignidad, prontitud y dedicación a los ciudadanos que demandan servicios, presentan quejas contra procedimientos o propuestas de mejora de procesos establecidos. Responder con prontitud y atender con diligencia no significa que se deba favorecer a los ciudadanos en sus pretensiones, sino que no se debe eternizar la respuesta debida a aquellos, favorable o no.

Para acabar con la desidia, el legislador impuso a la Administración plazos de respuesta, lo que permite al ciudadano estimar en qué tiempo la debería recibir. Además, se ha establecido que el incumplimiento del plazo coloca a la institución en falta ante el ciudadano, aunque cuando no se establecen consecuencias jurídicas se torna ineficiente el plazo establecido que ha sido ignorado.

La institución del silencio administrativo nace en Francia en 1900, en interés de desatascar procesos en manos de distintas autoridades administrativas, adoptándose una novedosa solución: pasado el tiempo establecido para dar respuesta sin que la hubiere, se presume que la ha habido denegando las pretensiones del ciudadano, quebrándose el estancamiento procesal al permitir dar curso a otras actuaciones dado el “rechazo recibido”.

Aún se dan casos donde no se da respuesta formal al administrado sobre lo que ha solicitado o exigido a la Administración. Ante la falta de pronunciamiento formal, expreso y por escrito, que –en general– se asume como “sin respuesta”, el legislador ha establecido que en ciertos casos se ha de asumir que se está en falta por inactividad administrativa y, en otros, que se ha de presumir que sí hubo respuesta –aunque no formalmente–, dando lugar al “acto presunto de respuesta” conformando la institución del silencio administrativo, cuya respuesta es implícita y en el sentido que para cada caso disponga la ley. El sentido dado por el legislador es silencio administrativo negativo o silencio administrativo positivo.

No es lo mismo inactividad administrativa que silencio administrativo: puede haber lo primero sin lo segundo, pero si hay lo segundo siempre le precede lo primero. Aclara Brewer-Carias que: “[…]podría demandarse, por ser contraria a derecho, la inacción de la Administración que es cosa distinta del llamado “silencio administrativo”, ya que en la primera lo que se impugna, por ser ilegal, es la falta de acción de la Administración cuando ha debido actuar; en cambio, en el silencio administrativo la doctrina admite el recurso pero contra la decisión administrativa implícita que se considera emanada del órgano administrativo”. Es decir, para que haya un silencio administrativo el legislador debe dar carácter y establecer consecuencias jurídicas a la inactividad administrativa.

También cabe la aclaración entre omisión y silencio administrativo. Enseña Miguel Marienhoff: “Hay “silencio” cuando una resolución no se emite; en cambio, hay “omisión” cuando se ha emitido la decisión o resolución, pero dejando sin resolver alguna de las cuestiones planteadas”.

Aunque algunos consideran que el origen de nuestro silencio administrativo negativo “general”, se remonta a la ley 1494-47 que instituyó la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, permitiendo a los ciudadanos recurrir contra la Administración cuando “no dictare resolución definitiva en el término de dos meses”, la realidad es que desde 1942 se reconocía la posibilidad de accionar ante la inactividad administrativa: “[…]que después de diligencias hechas por escrito, no ha podido obtener la resolución de una reclamación”; y ahí puede, efectivamente, ser fijado su verdadero origen local.

La Ley 13-07, que creó el hoy Tribunal Superior Administrativo, establece que el plazo para acudir a él se computa, entre otros, a partir “del día de expiración de los plazos fijados si se tratare de un… silencio de la Administración”. En esta ley, por primera vez, se hace referencia al término “silencio”.

La Ley 107-13, sobre derechos de las personas y procedimiento administrativo, que entró en vigor en febrero de 2015, establece que no decidir acerca de una solicitud en el plazo establecido se considera una “inactividad administrativa contraria a derecho”, que compromete la responsabilidad del servidor público ineficiente, pero no libera a la institución de dar respuesta al administrado. Ante la inactividad administrativa se asume el silencio administrativo negativo –como regla general–, que permite ejercer recursos administrativos y acciones judiciales, trasladando a otra instancia la decisión sobre las pretensiones del administrado. Esta ley dispone que por normas especiales se establecerá que para ciertos casos la inactividad administrativa genera un silencio administrativo positivo.

Con el silencio administrativo se pone fin al “pronto despacho administrativo”, gestión por la que se recuerda a la Administración que tiene una solicitud pendiente de respuesta y se le insiste para que se pronuncie. El “pronto despacho” se utiliza frecuentemente cuando ha transcurrido un plazo prudente y no hay respuesta de la autoridad, pero no hay consecuencias –legales ni reales– por la falta de respuesta oportuna.

Conforme nuestro derecho, el silencio administrativo negativo también se presume si ante un recurso administrativo (reconsideración o jerárquico) la autoridad que debe decidirlo incurre igualmente en inactividad administrativa. En ningún momento la Ley 107-13 utiliza el término “silencio”, sino “inactividad” con aquel efecto jurídico.

Ya antes de la Ley 107-13 se reconocía efectividad de silencio administrativo positivo a la inactividad administrativa en algunas materias específicas dentro de leyes especiales: la solicitud de compensación o el reembolso de impuestos frente a la DGII (Ley 11-92, Código Tributario), el registro de sindicatos ante el Ministerio de Trabajo (Ley 16-92, Código de Trabajo), la solicitud de incorporación de asociaciones sin fines de lucro ante la Procuraduría General de la República (Ley 122-05, de regulación y fomento de ASFL), la solicitud de registro de asociaciones de servidores públicos ante el MAP (Reglamento 523-09, de Relaciones Laborales); diversas solicitudes de autorizaciones de valores de fideicomiso hechas por emisores especializados ante las superintendencias de Bancos y Mercado de Valores (Ley 189-11 sobre Desarrollo del Mercado Hipotecario y el Fideicomiso); y la autorización de oferta pública ante la Superintendencia del Mercado de Valores (Ley 249-17, sobre Mercado de Valores), esta última después de la Ley 107-13. El silencio administrativo positivo significa que el administrado obtiene lo que ha requerido a la Administración por el solo hecho de ella no haberse pronunciado sobre lo solicitado.

Salvo el Código Tributario y las leyes de Mercado Hipotecario y Fideicomiso y del Mercado de Valores, que declaran la “efectividad automática” del silencio administrativo positivo, las demás normas precitadas requerirían una “doble inactividad” antes de concretizarse la efectividad del silencio administrativo positivo: el solicitante, ante la primera inactividad, debe intimar a la autoridad, invitándole a pronunciarse sobre lo solicitado dentro de un nuevo plazo; y si ocurre una segunda inactividad es que se concretiza el silencio administrativo positivo contra la Administración.

En una causa juzgada, el TC ordenó a la DGII dar respuesta a unos contribuyentes que deseaban beneficiarse de la amnistía fiscal de 2012, pedimento al que no había dado respuesta. Los contribuyentes acudieron a la jurisdicción de juicio administrativo. Cerrando la causa, el TC reprochó a la DGII la actitud de no responder, por lo que advirtió que si reincidía en no dar respuesta a lo solicitado por los contribuyentes en un plazo que le fue otorgado, operaría en favor de estos el silencio administrativo positivo. Si el tal ocurriera se trataría del primer silencio administrativo positivo de origen pretoriano en el país.

Según la Ley 107-13, una vez operado el silencio administrativo positivo, la administración causante tendrá que admitir su falta y certificar la nueva situación jurídica del administrado; si no lo hace, los tribunales pueden fallar en su contra.

La parquedad de la Ley 107-13, al remitir a leyes especiales cualquier silencio administrativo positivo, lleva a inferir que habrá que legislar  con detalle sobre el silencio administrativo, positivo o negativo (de lege ferenda).

Empero, se sabe que no en cualquier circunstancia, incluso de leyes especiales, ante la inactividad administrativa se configura el silencio administrativo positivo.

En la obra “Curso Breve de Derecho Administrativo”, Patricio Secaira indica algunos casos en que la falta de respuesta no produce el efecto jurídico que normalmente se atribuye al silencio administrativo positivo, y esto “por la naturaleza misma de las pretensiones de los administrados o de las instituciones jurídicas involucradas”, a saber:

1.- Cuando la “solución favorable” fuera contraria al ordenamiento jurídico o la moral (el orden público). Se trata de que lo que es posible obtener por falta de respuesta es aquello de posiblemente sería o podría ser concedido mediante la respuesta que debía o podía dar la autoridad administrativa.

2.- Cuando la petición ha sido presentada ante autoridad incompetente. Si la autoridad no puede resolver por decisión formal y escrita la solicitud por falta de competencia, aún en caso de falta de respuesta, el silencio administrativo positivo es inoperante.

3.- Cuando se pretende el reconocimiento de un derecho caducado por el transcurso del tiempo. Esto porque el derecho que ya no es posible reclamar por presunción de abandono anterior, no es posible restablecerlo por decisión administrativa.

4.- Cuando se solicita la emisión de normas jurídicas de carácter general. Aceptar esto sería reconocer a los particulares capacidad colegislativa. Además, no es posible sin un texto normativo que –luego de discutido y publicado– tenga carácter vinculante para normar, recompensar o castigar conductas.

5.- Cuando se solicita derogar, reformar, interpretar o revocar actos de efecto erga omnes. Esto, porque el silencio administrativo positivo solamente tiene efectos individuales o concretos, y por medio de él no se puede modificar el ordenamiento jurídico.

6.- Cuando quien solicita alguna cosa a la autoridad no tiene legitimación activa del derecho reclamado, en general, por ausencia de vinculación real frente al obrar administrativo pretendido.

7.- Cuando se solicita a la autoridad nombramientos o contratos para prestar servicios. En el país, unos y otros están regidos por leyes especiales.

8.- Cuando se solicita contratar con el sector público sin intervenir en los procesos de selección correspondientes. Ante una petición en este sentido, la ausencia de respuesta no significa que procede o se proceda a materializar lo solicitado.

9.- Cuando un contratante con una entidad pública solicita modificaciones al contrato: toda modificación es consensuada, por lo que la falta de respuesta no significa la modificación contractual anhelada.

10.- Ante la falta de respuesta de un recurso en sede administrativa contra una decisión desfavorable.

11.- En las relaciones interinstitucionales e interorgánicas de la administración pública. Esto así porque del silencio administrativo positivo solo se benefician los particulares.

12.- Cuando la pretensión del solicitante involucra derechos de otras personas que son las que deben reclamarlos.

13.- Cuando se trata de leyes especiales que dan un efecto distinto al silencio administrativo ante la falta de respuesta a una solicitud por parte de la administración.

14.- Cuando se solicita el pago cuantificado (suma específica) de indemnizaciones por daños y perjuicios, ya que el monto debe ser establecido, si se reconoce el daño que se alega infringido, por acuerdo mutuo o por decisión jurisdiccional.

15.- Cuando se solicitan concesiones o delegaciones de servicios públicos atribuidos al Estado o sus instituciones. Se sabe que las concesiones y licencias para operar servicios públicos deben superar un riguroso procedimiento para escoger a quien mejor pueda ofrecer el servicio caso que el Estado así delegue.

Corresponderá a los especialistas la correcta y adecuada orientación, tanto a las instituciones públicas como a los particulares o administrados, sobre la efectividad del silencio administrativo positivo conforme el derecho dominicano.

Author: CRDMedia

CRDMedia es un medio digital de comunicación en República Dominicana, comprometido con la defensa de los derechos de los ciudadanos.