Por Ezer Vidal
Ciudadanía RD Media
El presupuesto participativo municipal (PPM) se puede conceptualizar como “una mecánica diferente de presupuestación por la cual una parte del presupuesto municipal o regional se reserva para decisiones que se tomarán en asambleas deliberativas; estas prioridades deberán convertirse en proyectos que luego serán consensuados, negociados o rechazados por las áreas de gobierno y por la población votante” (Cristina Bloj, CEPAL, 2009).
El PPM tiene su origen en Porto Alegre, Brasil, en 1989. De ahí se fue expandiendo por ciudades en todo el mundo. La tabla siguiente (ONU-HABITAT, 2020) nos da una idea gráfica de su expansión:
En el país, el primer ensayo sobre el PPM se materializó en el municipio de Villa González, provincia Santiago, en 1999. Según la Fundación Solidaridad, que tuvo una participación trascendental en este histórico evento, la participación comunitaria en la gestión municipal se inicia en el año 1997 con la ejecución del “Proyecto Concertación y Desarrollo Municipal” gestionado por ella.
Esta intervención va adquiriendo sus puntos distintivos a partir del momento en que los líderes comunitarios se interesan por –y comienzan– a capacitarse, lo cual permite entender con mayor propiedad la importancia de la concertación y el consenso para la toma de decisiones en los aspectos que tienen que ver con la solución de los problemas y las necesidades prioritarias de sus comunidades.
En el proyecto, el proceso de participación tiene tres componentes fundamentales: institucionalización de la participación ciudadana, fortalecimiento institucional del ayuntamiento, fortalecimiento institucional de las organizaciones de la sociedad civil. Además, este proceso está sustentado en tres ejes transversales; capacitación, perspectiva de género y preservación del medio ambiente.
Es claro que sin la coordinación de las entidades que tienen incidencia en la comunidad no habría sido posible tener éxito en la iniciativa puesta en práctica, ya que en la esfera de la participación ciudadana, la creación de espacios y mecanismos de participación funcionales no son posibles sin un ayuntamiento y una sociedad civil organizada y dinámica. Se resalta, por tanto, la voluntad política de las autoridades, sin la cual no hubiera sido posible el avance de esta iniciativa, la que se expresa concretamente en varias resoluciones votadas por el concejo de regidores que reglamentan y crean los mecanismos de participación de las comunidades en el ayuntamiento.
En términos generales, el primer proyecto que experimentó la participación activa de los munícipes tuvo una ejecución en tres etapas:
1º.- Difusión a organizaciones comunitarias, en su mayoría juntas de vecinos, y realización de talleres para motivar y sensibilizar a líderes de las organizaciones participantes.
2º.- Capacitación a líderes comunitarios como agentes de desarrollo, quienes replicarían la experiencia en sus organizaciones bajo el principio de la teoría-práctica.
3º.- Realización de encuentros por iniciativa del ayuntamiento, donde se discutieron las necesidades de cada comunidad a manera de autodiagnóstico y se priorizaban para proponerle al ayuntamiento las soluciones con los recursos disponibles en el presupuesto del municipio.
El 1º de mayo de 1999 más de doscientas personas, entre ellas líderes comunitarios y munícipes en general, se reunieron con el propósito de conocer las necesidades de las diferentes comunidades y establecer un orden de prioridad de manera que pudieran ser incluidas en el presupuesto municipal del Ayuntamiento de Villa González para el año 2000. Se adoptó el lema de “Conozcamos el Ayuntamiento y Trabajemos Juntos”.
En vista del éxito alcanzado con la iniciativa, se acordó la realización de actividades de esta naturaleza en cada una de las secciones rurales y el centro urbano del municipio. A partir de este acuerdo surgen los denominados “Encuentros Zonales para la definición del Presupuesto Municipal Participativo”.
Según diversas fuentes, los temas tratados por los munícipes durante los encuentros zonales se referían a educación, salud, vías e infraestructuras, servicios públicos y medio ambiente, en los términos siguientes:
1º.- Respecto a las demandas relacionadas con la educación, los problemas planteados estaban referidos a reparación y ampliación de escuelas, realizar campaña de alfabetización, reactivar banda de música, construcción de biblioteca, construcción de infraestructura deportiva en las escuelas
2º.- En el área de salud se demandaban la ampliación de la campaña de vacunación, mantenimiento de centros médicos rurales, reinstalar botica popular, campaña para evitar consumo de drogas, instalación de nuevos centros de salud rurales.
3º.- En relación con las vías e infraestructuras, se planteaba arreglo de calles, terminación de asfaltado, reparación de caminos vecinales, reparación de capillas, construcción de canchas deportivas, construcción de puentes, terminación de centro comunal, construcción de cementerio, construcción de casa club para las organizaciones.
4º.- En el abordaje de los servicios públicos, se solicitaba colocación de alumbrado público en algunos sectores, acondicionamiento de tuberías para acueducto, rotulación de calles y casas en sectores del municipio, incluso reforzar puesto policial de El Limón.
5º.- Respecto a demandas relacionadas con el medio ambiente, se solicitaron la preservación de la Loma Boquerón, prohibición de lavado de carros y motores en las orillas de los ríos, eliminación de aguas negras e instalar zafacones en las calles para recolectar basura.
Los munícipes hicieron planteamientos relacionados con todo el municipio y en relación a áreas específicas de especial interés y preocupación. Téngase en cuenta que aquí no era relevante si lo demandado correspondía o no al ayuntamiento dar solución o intervenir, sino en conocer qué los munícipes consideraban que eran los problemas y las prioridades a solucionar.
En 2002, el concejo de regidores votó el “Reglamento Normativo de la Participación en la Gestión Municipal” que contempla el “Registro Municipal de Organizaciones, los Cabildos Abiertos, los Encuentros Zonales y el Consejo Municipal de Desarrollo y el Comité Coordinador del Presupuesto Municipal Participativo”, nombre que asume la articulación de una alianza de los diferentes actores del municipio.
En este reglamento se asumieron los “Encuentros Zonales” como “espacios de participación ciudadana para la toma de decisiones sobre el gasto público, donde las organizaciones y los munícipes exponen las necesidades de las distintas comunidades, evalúan cuáles obras contempladas en el presupuesto se realizaron, cuáles no se pudieron ejecutar y programar según la inversión prevista por el municipio, las prioridades pautadas y la posibilidad de que en conjunto Ayuntamiento–comunidad puedan darle solución”.
La experiencia de la implementación del PPM se multiplicó con rapidez a partir de 2004, en la que diversos ayuntamientos decidieron experimentar en sus respectivas localidades. Los primeros ayuntamientos que emularon el presupuesto participativo de Villa González fueron los de Constanza, Jima Abajo, Sabana Grande de Boyá y La Vega, quienes hicieron consultas para planificar la inversión municipal de los años 2004 y 2005. Para 2005, un total de 30 ayuntamientos realizaban PPM, cantidad que se elevó a 59 en 2006, a 120 en 2007, a 230 en 2008, a 239 en 2009, y a 234 en 2010.
En la expansión inicial del PPM tuvo mucha influencia la Federación Dominicana de Municipios (FEDOMU), quien en alianza con instituciones del gobierno nacional y con apoyo de entidades extranjeras de cooperación, estableció en 2003 un departamento de apoyo técnico a los PPM, en pleno funcionamiento a partir de 2005.
En 2005, FEDOMU motivó a los ayuntamientos del país a firmar la “Declaración de compromiso para la realización de Presupuestos Participativos en los Municipios” apostando a la participación como estrategia de desarrollo, hecho que constituyó un innegable impulso en favor de la participación de los munícipes, fundamentada en el voluntarismo de la ciudadanía y la buena voluntad de los ayuntamientos. A partir del año 2007 es obligatoria la realización del PPM por mandato de la ley.
La aprobación de la norma es curiosa. En un acontecimiento probablemente sin precedentes e inusual, en el Congreso Nacional se introdujeron dos proyectos de ley que en su contenido se referían a un mismo tema: el presupuesto participativo. La diferencia entre ellos era que uno se contraía a una ley especial sobre los presupuestos participativos y la otra se trataba de la anhelada modificación de las leyes sobre municipios y el Distrito Nacional que databan del año 1952, en el cual se incluía un capítulo dedicado especialmente a los presupuestos participativos.
La explicación aparentemente más lógica para tal acontecimiento era que se dudaba de las probabilidades de que fuera acogida una u otra iniciativa, lo que sugiere que los promotores de la aprobación de la ley de presupuesto participativo intuyeran que posiblemente hubiera alguna resistencia a esta iniciativa legislativa entre los legisladores, por lo que ante la incertidumbre de que pudieran lograr el objetivo sobre este tema, decidieron incluirlo como parte de un proyecto de ley más ambicioso: la reforma de la legislación municipal.
Estos proyectos de ley fueron sometidos al Congreso Nacional por uno de sus órganos: el proyecto de ley de presupuesto participativo fue depositado ante la Cámara de Diputados y el proyecto de ley municipal fue depositado ante el Senado. El proyecto de ley sobre presupuesto participativo fue aprobado por la Cámara de Diputados el 10 de junio de 2007 y remitido al Senado para su conocimiento y aprobación.
El 22 de junio de 2007, el Senado aprobó tanto el proyecto de ley especial sobre el presupuesto participativo como el proyecto de ley sobre el Distrito Nacional y los municipios (fueron declaradas de urgencia y aprobadas en dos lecturas consecutivas ese mismo día, a unanimidad, pues ya se había recabado el consenso de todos los partidos políticos ), remitiendo a la Cámara de Diputados el proyecto de ley sobre municipios y al poder ejecutivo el proyecto de ley sobre presupuesto participativo para fines de promulgación u observación (veto parcial o total) si fuera el caso. Por su parte, la Cámara de Diputados aprobó el proyecto de ley sobre municipios en fecha 12 de julio de 2007, remitiéndolo al poder ejecutivo a los mismos fines.
Para sorpresa de muchos, la ley especial sobre presupuesto participativo fue promulgada por el poder ejecutivo el 13 de julio de 2007, día siguiente a la aprobación por la Cámara de Diputados del proyecto de ley sobre los municipios, siendo la número 170-07; y la ley del Distrito Nacional y los municipios fue promulgada el 17 de julio de 2007, siendo la número 176-07. Por lo tanto, entre una y otra ley hay apenas 4 días de diferencia. Recuérdese que esta última contiene –en términos idénticos– todas las disposiciones sobre el presupuesto participativo de la ley especial.
Esta singular situación ha dado lugar a que se discuta si ambas leyes están vigentes. Dos posiciones en torno a esta cuestión predominan. Existe un grupo de juristas que considera que como la ley especial de presupuesto participativo no es contraria a la ley sobre municipios y que como esta última no ha derogado aquella expresamente, ni la primera invalida la segunda, en consecuencia, ambas están vigentes. Esta es la posición mayoritaria.
Otra posición es que la ley de sobre municipios (176-07) ha derogado la ley de presupuesto participativo (170-07) por cuanto la ha absorbido en su totalidad, al integrar todas sus disposiciones sin alteración alguna (solo se diferencian las motivaciones entre una y otra ley, una más amplia la otra más específica, y la numeración correspondiente a su articulado). Esta derogación sería tácita o implícita (pero obvia) por el motivo antes señalado.
Al margen de esa discusión, lo cierto es que sin que una u otra posición se considere vencedora, generalmente se alude tan solo a la ley sobre municipios y se ha dejado de lado la ley especial sobre presupuesto participativo, que solamente se menciona en documentos. Pero nadie puede con certeza absoluta decir que la ley de presupuesto participativo (170-06) no está en completa vigencia. La falta de mención se debe a la facilidad que resulta de mencionar tan solo una de las disposiciones legales (176-07) y no ambas, porque una incluye las disposiciones de la otra.
Para reforzar la especial consideración, durante la reforma constitucional de 2010 (y así se mantiene en las reformas constitucionales de 2015 y 2024) el PPM fue elevado a categoría constitucional, convirtiéndose así en un derecho de cada munícipe frente a su ayuntamiento –en el Distrito Nacional y los municipios– y junta distrital –en los distritos municipales– garantizado por la constitución:
Artículo 206.- Presupuestos participativos.
La inversión de los recursos municipales se hará mediante el desarrollo progresivo de presupuestos participativos que propicien la integración y corresponsabilidad ciudadana en la definición, ejecución y control de las políticas de desarrollo local.
La elevación del PPM a la Constitución dominicana habría recibido un impulso con la firma de la “Carta Iberoamericana sobre Participación en la Gestión Pública”, adoptada en 2009 por la XIX Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno. Es posible afirmar que el país privilegia la participación ciudadana y, en especial, el presupuesto participativo.
Author: CRDMedia
CRDMedia es un medio digital de comunicación en República Dominicana, comprometido con la defensa de los derechos de los ciudadanos.