Por Ezer Vidal
Ciudadanía RD Media
de Madrid (UCM), Universidad de León y Burgos (Unileón) y Universidad Católica Santo Domingo (UCSD).
Como hemos visto, la implementación del PPM en el país comenzó por iniciativa de algunos ayuntamientos, con apoyo de organizaciones de la sociedad civil nacional y de entidades internacionales dedicadas a la cooperación para el desarrollo, sin ningún tipo de norma que así lo dispusiera y les obligase; y a partir del año 2007 fue objeto de consideración por parte del Congreso Nacional que decidió darle categoría de normativa obligatoria a través de la legislación, tanto por ley especial (170-07) como dentro de la ley sobre municipios (176-07); y por la Asamblea Revisora de 2010 y reformas siguientes (2015 y 2024), cuando se le dio categoría constitucional.
Ninguna institución pública puede dar servicios a la población si no tiene presupuesto que permita operar. La ley 176-07 considera adecuado que los gobiernos locales dispongan de recursos suficientes para satisfacer las demandas sociales y cumplir con sus responsabilidades.
Los ingresos de los ayuntamientos se obtienen mediante tributos establecidos en leyes especiales; los arbitrios establecidos por ordenanza municipal; los derechos, las contribuciones o cualesquier otros ingresos que se les asigne; los ingresos procedentes de su patrimonio, rentas y derechos; los tributos propios clasificados en impuestos, tasas y contribuciones especiales; las participaciones en los ingresos del Estado; las subvenciones y situados para garantizar complementariamente la suficiencia financiera para las competencias propias, coordinadas y delegadas y la coinversión pública; los percibidos en concepto de precios por la venta de productos y servicios; el producto de las operaciones de crédito; las demás prestaciones de derecho público. Además, los ayuntamientos pueden endeudarse mediante distintos instrumentos crediticios. Estas fuentes de ingreso se han dividido en tres grupos: ingresos propios, transferencias y endeudamiento. También pueden recibir donaciones.
La ley de municipios, al referirse al presupuesto municipal, establece:
“Los presupuestos de las entidades municipales constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de las obligaciones que, como máximo, pueden reconocer los municipios y sus organismos autónomos, y de los derechos que prevean liquidar durante el correspondiente ejercicio, así como las previsiones de ingresos y gastos de las sociedades mercantiles, cuyo capital social pertenezca íntegramente a la entidad municipal correspondiente”.
El presupuesto del ayuntamiento lo aprueba la sala capitular; el de los distritos municipales deben ser aprobados por la junta distrital y contar además con el aval de la sala capitular del municipio a que pertenece el distrito municipal que lo formula y ha aprobado.
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La Constitución (2024) obliga a los ayuntamientos “tanto en la formulación como en la ejecución de sus presupuestos, a formular, aprobar y a mantener las apropiaciones y las erogaciones destinadas a cada clase de atenciones y servicios”, por lo que se pueden alterar los límites porcentuales establecidos (máximo, mínimo y fijo) en la ley como ejecución presupuestaria por destino (nómina, servicios e infraestructura).
La ley establece la forma en que deben ser invertidos los recursos del ayuntamiento:
1.- Hasta el 25% para gastos de personal.
2.- Hasta el 31% para la realización de actividades y el funcionamiento y mantenimiento ordinario de los servicios municipales.
3.- Al menos el 40% para obras de infraestructura, adquisición de inmuebles y gastos de preinversión e inversión para iniciativas de desarrollo económico local y social.
4.- Un 4% dedicado a programas educativos, de género y salud.
Aunque cada alcalde tiene su agenda política de realizaciones, están obligados por ley a respetar los límites establecidos para la formulación y ejecución del presupuesto municipal, cuya variación solamente es posible en casos de emergencia o catástrofes.
Los recursos para implementar el PPM provienen del 40% del presupuesto municipal, de modo que una parte corresponde a la ejecución que considere el alcalde y otra a las realizaciones a través del PPM (lo acordado por la municipalidad se llama Plan de Inversión Municipal). La ley sobre municipios establece:
“Se instituye el sistema de Presupuesto Participativo Municipal (PPM), que tiene por objeto establecer los mecanismos de participación ciudadana en la discusión, elaboración y seguimiento del presupuesto del municipio, especialmente en lo concerniente al 40% de la transferencia que reciben los municipios del Presupuesto Nacional por la Ley, que deben destinar a los gastos de capital y de inversión, así como de los ingresos propios aplicables a este concepto”.
Durante los preparativos de la formulación del presupuesto municipal hay que establecer qué cantidad de recursos será dispuesto para el PPM, el que obligatoriamente deberá incluirse en el presupuesto del municipio. Pensar que todo el presupuesto de inversión en infraestructura (40% de ingresos de la entidad municipal) debe ejecutarse a través del PPM, sería condenar a las autoridades municipales, especialmente al alcalde como ejecutivo del ayuntamiento, a estar imposibilitadas de identificar problemas de sus respectivas comunidades y disponer su solución, o no poder ejecutar el plan de gobierno prometido.
Entre los objetivos del PPM están:
a.- Contribuir en la elaboración del Plan Participativo de Inversión Municipal, propiciando un balance adecuado entre territorios, urbanos y rurales;
b.- Asegurar la participación de las comunidades en la identificación y priorización de las ideas de proyectos;
c.- Identificar las demandas desde el ámbito comunitario, lo que facilita la participación directa de la población; y
d.- Permitir el seguimiento y control de la ejecución del presupuesto; y
e.- Realizar el mantenimiento preventivo de las obras públicas.
Con el objetivo evitar distorsiones en el proceso de decisión de la ciudadanía y asegurar transparencia en la ejecución de lo acordado, algunos principios rectores del proceso de implementación del PPM son:
a.- La representación del conjunto de intereses de los ciudadanos;
b.- El acceso de todos los ciudadanos a las asambleas comunitarias, a las asambleas seccionales y al Cabildo Abierto o Asamblea Municipal;
c.- La promoción del debate y la participación de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones; y
d.- El acceso a la información previa, precisa, completa y clara;
Para la implementación del PPM se ha establecido un “procedimiento básico y general”, y tomado en cuenta “las condiciones particulares de cada municipio”. Esto significaría que los aspectos básicos han de ser observados por todos, pero pueden ser mejorados por quienes estén en condiciones de establecer vías alternas que garanticen la consecución de los objetivos principales.
Todo el proceso del PPM debe llevarse a cabo en tres etapas:
Primera Etapa: Preparación, Diagnóstico y Elaboración de Visión. Estratégica de Desarrollo. Las autoridades y las organizaciones civiles se ponen de acuerdo sobre cómo realizarán el PPM y determinarán la cantidad de dinero de inversión sobre la que planificarán los proyectos y obras que el Ayuntamiento ejecutará el año siguiente. Esta cantidad de dinero se preasigna entre las secciones o bloques del municipio según la cantidad de habitantes.
Segunda Etapa: Consulta a la Población. La población identifica sus necesidades más prioritarias y decide los proyectos y obras que el ayuntamiento deberá ejecutar el año próximo mediante la celebración de una secuencia de asambleas:
a.- Asambleas comunitarias. Estas se celebran para escoger los delegados que decidirán los proyectos y obras que habrán de ser ejecutadas por el ayuntamiento;
b.- Asambleas seccionales, de barrios o de bloques, en la que se reúnen los delegados escogidos por las asambleas comunitarias donde se deciden los proyectos y obras de la sección o del bloque.
c.- El Cabildo Abierto o Asamblea Municipal, donde se aprueba el Plan de Inversión Municipal, que identifica las necesidades de las localidades y decide los proyectos y obras acordadas que el ayuntamiento debe ejecutar el año próximo, y elige el Comité de Seguimiento y Control Municipal.
Tercera Etapa: Transparencia y Seguimiento al Plan de Inversiones Municipal. Ejecución de las Obras. Los proyectos y obras del Plan de Inversión Municipal se ejecutan a lo largo del año, siguiendo un calendario de inicio de proyectos y obras. Las comunidades eligen un comité de obra o de auditoría social para que dé seguimiento a cada obra y, cuando la construcción de estas concluya, se transforme en comité de mantenimiento. Todos los meses el Comité de Seguimiento Municipal se reúne con la alcaldía para revisar la ejecución de las obras y el gasto municipal. Dos veces al año, el alcalde debe rendir cuentas ante el Pleno de Delegados del PPM sobre el Plan de Inversión Municipal y del gasto del presupuesto municipal.
El legislador dominicano ha querido que el PPM se implemente siguiendo normas básicas del planificación, por lo que no se ha de iniciar el proceso sin la debida visión estratégica de lo que se quiere, sin que se determine qué es lo que se puede hacer y qué cantidad de recursos se dispone, así como realizar una distribución justa y equilibrada de los recursos en función de las realidades de cada comunidad o división territorial focalizada del municipio.
De nada serviría hacer un PPM si finalmente no se ejecuta lo decidido por los munícipes; por ello la ley establece la obligatoriedad de realizar las obras que han sido acordadas. Cualquier incumplimiento supone una violación a la ley, salvo caso de fuerza mayor o un hecho imprevisto que al mismo tiempo sea un factor impediente.
La previsión legal para lograr el cumplimiento hasta el final del involucramiento de la ciudadanía con el PPM se extiende a que se le dé seguimiento y se supervisen las obras a ejecutarse y las ejecutadas. El ayuntamiento debe votar una resolución erigiendo el Comité de Seguimiento y Control y eligiendo sus integrantes, los cuales tendrán la misión de contribuir a la ejecución de las ideas de proyectos que fueron aprobadas por el PPM y que fueron incorporadas al presupuesto municipal, y de supervisar que éstas se realicen en el orden de prioridad establecido, tomando en cuenta el estudio de factibilidad y el presupuesto previamente elaborados.
Algunas de las funciones del Comité de Seguimiento y Control son:
a.- Supervisar la marcha de la ejecución del Plan de Inversiones Municipales, al inicio y al final de cada año de ejecución presupuestaria;
b.- Conocer los presupuestos de las obras y las cubicaciones y demás informes de ejecución, y revisar la ejecución presupuestaria;
c.- Ayudar a difundir los informes emitidos por el ayuntamiento sobre el gasto de la inversión municipal;
d.- Fomentar junto a los Comités de Seguimiento y Control Seccionales la constitución de Comités de Auditoría Social o Comités Comunitarios de Obras;
e.- Escoger entre sus miembros a los representantes de la comunidad en la Junta de Compras y Contrataciones Municipales, responsable de aprobar las compras y contrataciones que realice el ayuntamiento en la ejecución del PPM.
Para mayor transparencia y participación se prevén también los Comités de Auditoría Social o Comités Comunitarios de Obras que deben crear los munícipes (no dependientes del ayuntamiento) con el objeto de vigilar los proyectos y obras según el Plan de Inversión Municipal del PPM, para que sean ejecutadas conforme lo planeado.
En todo el proceso del PPM el ayuntamiento debe proveer asistencia técnica en una etapa alterna en la que se decide sobre la prefactibilidad de los proyectos decididos por las asambleas correspondientes, de modo que no se decida lo que es imposible o improbable, o lo que no corresponde al ayuntamiento. También las instituciones sectoriales del Gobierno nacional deben participar en las diferentes asambleas a fin de coordinar los planes de inversión que podrían tener en agenda para evitar duplicidades entre aquella y cualquier obra que sea aprobada por la comunidad mediante el PPM. Se ha tenido en mente el paradigma de la calle Jourdain, que previene de conceder a una comunidad lo que solicita sin antes evaluar si es factible lo solicitado o si causa perjuicio a otros.
Todo cuanto concierne al procedimiento para la realización de las Asambleas Comunitarias y de las Asambleas Seccionales, de Barrios o de Bloques, del Cabildo Abierto o Asamblea Municipal, y de los Comités de Seguimiento y Control, en cuanto a la implementación del PPM debe estar en un reglamento votado por el ayuntamiento, revisable cada año para determinar fortalezas y deficiencias, según se adquieran experiencias con cada implementación.
Sobre la realidad en la implementación del PPM, la Cámara de Cuentas ha informado al Congreso Nacional (ver cuadro y gráfico):
Del análisis de la data anterior se observa que en 2022 no todos los ayuntamientos implementaron PPM, que el promedio del PPM aprobado fue del 18% del presupuesto de infraestructura y que ningún ayuntamiento realizó el total del PPM acordado.
Como se aprecia, el PPM fomenta la participación de los munícipes en la toma de decisiones sobre infraestructura del ayuntamiento, que antes se dejaba al alcalde y regidores; pero hace falta mayor empoderamiento ciudadano y mayor compromiso de los ayuntamientos para su adecuado cumplimiento.
Author: CRDMedia
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