Presunción de promulgación de la ley

Por Ezer Vidal
Ciudadanía RD Media

Desde la fundación de la República se ha adoptado un sistema constitucional de separación formal de poderes en el cual para la entrada en vigor de una ley es necesario que el Congreso la apruebe y que el presidente de la República le dé su visto bueno (promulgándola), constituyendo un sistema coordinado (congreso y poder ejecutivo están de acuerdo con la ley) y de balance o contrapeso (cuando decide observar la ley por no estar de acuerdo con ella).

Conforme el Artículo 128.1.b) de la constitución (2024), al presidente de la República, corresponde promulgar y hacer publicar las leyes del Congreso Nacional.

Decía Néstor Contín Aybar que: “En cuanto al perfeccionamiento y puesta en ejecución de las leyes y resoluciones del Congreso Nacional, al Presidente de la República corresponde promulgarlas, que es una especie de darle su conformidad, su asentimiento, su visto bueno; y publicarlas, que es la forma de hacer correr los plazos en que se convierten en obligatorias”.

Aparte del sometimiento de un proyecto de ley (llamado iniciativa legislativa), tres pasos hay que agotar –para ser precisos– con el proceso de formación de las leyes para que estas tengan “vida y vigencia”: el congreso (Senado y Cámara de Diputados) la aprueba, y que el poder ejecutivo la promulga (o en su defecto la observa) y manda que sea publicada, responsabilidad que recae, en principio, en la Consultoría Jurídica del Poder Ejecutivo.

En el Reglamento de la Consultoría Jurídica del Poder Ejecutivo de 2008 se establece que a ella corresponde, entre otras funciones, la de “velar por la publicación, como lo establece la Constitución de la Republica, de las leyes, resoluciones, decretos y reglamentos promulgados por el Presidente de la Republica, en la Gaceta Oficial, en los periódicos o en formato digital, según proceda”.

El TC define la ley como una norma que ha sido sancionada por las cámaras legislativas y promulgada por el poder ejecutivo (TC/0505/23). Todo lo anterior significa que el presidente de la República tiene facultad exclusiva para promulgar (u observar) las leyes aprobadas en el congreso nacional, y sin su intervención ninguna ley puede tener vigencia.

En la historia del derecho constitucional dominicano, respecto a la promulgación como paso esencial para la vigencia de una ley aprobada por el congreso, hemos transitado por varias etapas (para este trabajo el orden en que aparecen no tiene relevancia):

A.- Pasado el plazo para promulgar u observar la ley, si el poder ejecutivo no hubiere hecho una u otra cosa, el congreso se reúne con los secretarios de Estado para buscar una solución al impasse.

B.- El poder ejecutivo tiene la obligación de promulgar (u observar) la ley dentro de un plazo, pero sin establecerse claramente cómo proceder caso de que nada se haga en dicho plazo.

C.- La presunción de promulgación de la ley, a vencimiento del plazo para promulgación y publicación sin que nada se haya hecho.

En cuanto a etapa “A”, esta no tuvo duración durante mucho tiempo (adoptada en una reforma constitucional y abandonada en la siguiente reforma constitucional), por los inconvenientes que naturalmente acarreaba: básicamente la reunión del congreso con los secretarios de Estado tenía como objetivo “convencerles” para que “convencieran” al presidente de la República de promulgar la ley, lo cual no era bien visto por este, de modo que los secretarios de Estado no estarían dispuestos a intentarlo siquiera.

Respecto a la etapa “B”, el profesor Manuel A. Amiama sostenía que: “Nuestra Constitución no indica cual sería la situación en el caso de que el Presidente de la República no promulgara ni publicara la ley en los plazos indicados a que ya antes nos hemos referido. Se entiende que cometería una falta en el ejercicio de sus funciones, exponiéndose al procedimiento sancionatorio establecido por la Constitución”.

Sobre el particular, Julio Brea Franco argumenta: “Si no lo hace, aunque la Constitución no dice nada al respecto, se entiende que cometería una falta en el ejercicio de sus funciones, exponiéndose al procedimiento de sanción establecido…”.

Los plazos constitucionales para el presidente promulgar u observar, y hacer publicar una ley siempre han sido considerados computables en días calendario (que el plazo para promulgar u observar –una de dos, de forma excluyente– inicia desde que el presidente recibe la ley de parte una de las cámaras legislativas, que el plazo para la publicación inicia a seguidas de la promulgación, y que se computan días sábado, domingo y feriados…), trabajándose a contra reloj.

A principios de 2004 se suscitó un hecho inédito: el presidente de la República había manifestado su negativa a promulgar la ley de la Policía Nacional aprobada por el congreso, pero sin hacer referencia a que la observaría. Previamente por el Senado, la ley había sido aprobada en la Cámara de Diputados el 12 de enero y remitida al Poder Ejecutivo el 22 de ese mes. Puesto que el presidente había dicho que no promulgaría la ley, se estaba atento a que la observara; pero al pasar el tiempo de promulgación u observación (8 días desde su recepción) sin tenerse noticias, la prensa dedicó espacio para dilucidar la situación, llegando algunos juristas a decir que se había caído en un limbo jurídico: al parecer, ni había sido promulgada ni había sido observada, y no estaba claro en la constitución de 2002 cómo se debía proceder.

Por costumbre, se estila que la Presidencia de la República anuncia la promulgación u observación de una ley, quedando pendiente la publicación posterior, en el primer caso, o la devolución al congreso, en el segundo. Pero, oficialmente, no se sabía qué había decidido hacer el presidente.

Finalmente, la ley apareció promulgada el 28 de enero (1 día antes del vencimiento del plazo), ¡un cambio de posición del presidente!, aunque no hubo anuncio alguno en esa fecha. Así también, como el plazo para la publicación era de 15 días desde la promulgación, la ley fue publicada en la Gaceta Oficial de principios de febrero, aunque hecha de conocimiento público en acto en el Palacio de la Policía Nacional el 21 de febrero (todo dentro de los plazos). Empero, la falta de información dio lugar a interpretaciones y conjeturas.

En cuanto a la etapa “C”, con la reforma constitucional de 2010 (y se mantiene en las reformas de 2015 y 2024) reapareció la disposición de algunas constituciones anteriores que obliga al presidente a decidir –en el plazo establecido según haya sido aprobada o no de urgencia– sobre la ley que ha sido aprobada por el congreso y enviádale para promulgación y publicación, y las consecuencias jurídicas de no hacerlo:

CRD: Artículo 101.- Promulgación y publicación. Toda ley aprobada en ambas cámaras será enviada al Poder Ejecutivo para su promulgación u observación. Si éste no la observare, la promulgará dentro de los diez días de recibida, si el asunto no fue declarado de urgencia, en cuyo caso la promulgará dentro de los cinco días de recibida, y la hará publicar dentro de los diez días a partir de la fecha de la promulgación. Vencido el plazo constitucional para la promulgación y publicación de las leyes sancionadas por el Congreso Nacional, se reputarán promulgadas y el Presidente de la cámara que las haya remitido al Poder Ejecutivo las publicará.

Como se observa, desde el 2010, el plazo para promulgar u observar la ley es de 5 días, si fue aprobada de urgencia, y de 10 días, en caso contrario. Asimismo, el plazo para publicar la ley es de 10 días a partir de la promulgación. En términos sencillos: el presidente tiene un total de hasta 15 días (5+10) para promulgarla y que sea publicada, si la ley se aprobó de urgencia; y hasta 20 días (10+10) a los mismos fines, si no fue aprobada de urgencia.

Contrario a reformas constitucionales anteriores a 2010, ahora no se deja a discusión política o doctrinal la suerte de la ley que no es objeto de observación o promulgación expresa por el presidente de la República. Si se dejan pasar los plazos establecidos de promulgación y publicación, la ley se reputa promulgada por el presidente a quien, entonces, se atribuiría una “negativa ulterior” a ordenar (o retirar la orden antes dada) al consultor jurídico del Poder Ejecutivo de que proceda a publicarla para que sea efectiva y de conocimiento para obligatorio cumplimiento.

Como para esta circunstancia la constitución manda al presidente de la cámara que remitió la ley al presidente de la República a publicarla, tanto el Senado como la Cámara de Diputados adecuaron su reglamento interno para el caso que sus presidentes debieren proceder en dicha forma.

Reglamento del Senado: Artículo 97. Funciones del Presidente.- El Presidente del Senado ejercerá con estricta imparcialidad las siguientes funciones:… 27) Ordenar la publicación de las leyes no promulgadas por el Poder Ejecutivo, conforme el mandato del artículo 101 de la Constitución de la República.

Por su parte, la Cámara de Diputados al reformar recientemente su reglamento interno estableció un procedimiento claro para el momento en que su presidente tuviere que publicar la “ley presuntamente promulgada” por el poder ejecutivo:

Artículo 113.- Promulgación y publicación de las leyes. Los proyectos de ley procedentes del Senado de la República, aprobados por la Cámara de Diputados, serán promulgados y publicados por el Poder Ejecutivo.

Párrafo I.- Cuando el Poder Ejecutivo haya dejado vencer el plazo constitucional para la promulgación y publicación, el presidente de la Cámara de Diputados dispondrá la publicación de las leyes.

Párrafo II.- El presidente de la Cámara de Diputados requerirá al Poder Ejecutivo la numeración correspondiente y publicará la ley dentro de los diez días siguientes en un periódico de circulación nacional. Comunicará la publicación a quienes indica la Constitución de la República. De igual manera se procederá cuando se trate de una ley que haya sido observada.

Bajo la constitución de 2010, la primera prueba de fuego sobre la “presunción de promulgación” se dio en 2011 con la ley del Consejo Nacional de la Magistratura. Aprobada en el Senado en primer lugar, la Cámara de Diputados había aprobado y remitido al poder ejecutivo la ley para fines de promulgación u observación. El presidente de la República entendía que se había aprobado la ley con disposiciones con las que no estaba de acuerdo, por lo que no la promulgaría; pero tampoco la observó en el plazo indicado por la constitución, y además había pasado el plazo de publicación.

El último día de mayo de 2011, el presidente de la Cámara de Diputados procedió a publicar en un periódico de circulación nacional la ley del Consejo Nacional de la Magistratura. Aunque la publicación oficial lo fue en un periódico, esta ley también aparece publicada en la Gaceta Oficial, con el número correspondiente, No. 132-11. Hubo la firma de acuerdos políticos que incluían la aprobación de otra ley de consenso, que resultó ser la ley del Consejo Nacional de la Magistratura, No. 138-11.

Es inexplicable, si la constitución es muy clara, que en 2011 algunos tratasen la situación como la reedición de lo acontecido en 2004, en el sentido de que supuestamente había un limbo respecto a la ley del Consejo Nacional de la Magistratura, cuando –en realidad– pasados los plazos de promulgación y publicación esta se reputaba promulgada por el presidente; por tanto, tan solo pendiente de publicación.

Notamos que ni la constitución ni los reglamentos internos del Senado y la Cámara de Diputados se refieren a plazo alguno en el que los presidentes de ambos hemiciclos deban publicar la ley presuntamente promulgada.

La ley 132-11 fue atacada en inconstitucionalidad en 2011, pero fallada la acción por el TC en 2015 (TC/0102/15), declarándola inadmisible porque ya no estaba vigente.

En perspectiva futura, ninguna de estas experiencias debería volver a ocurrir, por lo que la Consultoría Jurídica del Poder Ejecutivo ha de asesorar al presidente de la República para que oportunamente haga (y anuncie) lo que considere apropiado: promulgar u observar la ley.

Author: CRDMedia

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